检察职能与司法行政管理职能分离
我国宪法规定，检察机关是专门的法律 监督机关，担负着法律监督职责。检察机关 在履行宪法赋予的法律监督职能时，也总要 履行与法律监督有关的司法行政管理职能。
但是由于当前我国检察活动管理方式行政 化弊端的存在，使司法行政管理职能侵入、 侵蚀了检察职能，造成了检察制度的变形， 影响了检察机关检察职能的充分发挥。 只有
将检察职能与行政管理职能分离，才能还原 和实现检察活动的司法性。因此，党的十六 大报告明确提出了 “改革司法机关的工作 机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判 和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就 “检察同司法行政事务分离”的内在动因、 核心目标、应遵循的基本原则及主要途径等 若干问题试陈管见，以求教于大方之家，并 期有裨于检察改革和司法实践。
一、检察活动管理方式行政化
-----检察职能同司法行政管理职能相分离
的肇因
检察权性质的准确定位是实现检察职能同 行政管理职能相分离的认识基点
检察权性质的准确定位是检察理论研究的 一个根本性问题，它决定着检察改革的方向， 也构成检察改革的理论依据和实践支撑。 实
行检察职能同司法行政管理职能相分离， 也
必须以此为认识为基点，只有正确理解检察 权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检 察职能同行政管理职能相分离的内在动因， 并采取行之有效的分离措施。
对于检察权性质，目前学术界存在“行政权 说”、“司法权说”、“双重属性说”和
“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从 检察权具有的主动性、国家代表性、命令性 和执行性特征上，认为检察权是行政权的一 部分，检察官是行政官；“司法权说”认为 检察权与审判权具有“接近度”，检察官与 法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但
“如同法官般”执行司法领域内的重要功 能，在有些国家，检察官被称为“站着的法 官”；“双重属性说”认为检察权具有司法
权和行政权的双重属性，但在体制上应将检 察权定位为司法权，检察官定位为司法官；
“法律监督权说”将检察权作为独立于司 法权和行政权的第三种国家权力，是按照法 律规定的范围和程序对司法行为和行政行 为的合法性实行监督的法律监督权。
笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角 度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双 重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从 权力本身发展的共同性规律出发，还要结合 我国的具体实践，尤其要从我国的宪政体制 和司法体制出发进行“应然性”分析， 也就
是说，必须用人民代表大会制度的“民主集 中制”来解释我国检察权的性质和特征， 而
不应以“三权分立”学说作为“应然性” 的依据来给我国宪法所确立的检察权定性， 从而墨守司法权只是审判权的成规， 否认检
察权是司法权。根据我国的宪政体制及司法 体制，我国宪政意义上的“司法权”就是审 判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认 为我国检察权在基本性质上是法律监督权， 在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上 具有司法与行政的双重属性。因此，对检察 活动的管理模式就应既不同于行使行政权 的行政机关，也应有别于行使审判权的法院， 而应根据检察权的性质和特点， 按照司法规 律，以司法管理方式管理检察活动。
违背司法规律，检察活动管理方式行政化， 是检察职能同行政管理职能相分离的肇因 但是，检察制度在新时期重建以来，并没有 按照司法规律建设检察机关，也没有按照司 法管理方式管理检察业务，而是把检察机关 视为行政机关，用行政机关的管理方式管理 检察活动，形成了检察机关内部管理方式的 行政化，造成了检察职能同内部司法行政管 理职能的相互错位，影响了检察职能充分发 挥。检察活动管理方式行政化的涵义及形式 所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背 检察机关和检察权的性质和特征，按照行政 体制的结构和运作模式建构和运行检察活 动。它和法院的行政化共同构成我国的司法 行政化问题。法院的行政化问题，众多学者 俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化 问题，因对检察权及检察机关的性质在法理
上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确 具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专 门论述。同法院的行政化一样，检察院的行 政化，也包括外部行政化和内部行政化。外 部行政化表现在国家对检察机关的管理方 式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机 关同其他国家机关的关系， 主要表现在检察 人事权和财权的行政任命和行政拨付制。 夕卜
部行政的直接后果是制约了检察权外部独 立的效果；内部行政化是指检察活动内部管 理上的行政化，即本文所指检察活动管理方 式的行政化。内部行政化主要有两种形式： 一是检察职能与司法行政职能的合一， 即检
察业务活动的完全行政化，也就是说，对检 察业务活动管理完全采取了行政模式， 其弊
端是司法行政管理职能同化了检察职能； 二
是检察机关内部行政管理方式违背司法机 关行政管理特点和规律，或者完全行政机关 模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端 是造成了司法行政管理职能对检察职能的 制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管 理模式下，检察职能同检察机关内部的司法 行政管理职能发生交叉和、混合，使行政管 理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察 职能和司法行政管理职能的主次地位， 造成 检察制度的变形，使检察制度成为行政管理 职能的附属，也从内部制约了检察权的独立 行使。
2、检察活动管理方式行政化的主要表现及 其弊端：
办案体制完全行政化。长期以来，我国 检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为 主要内容的办案机制，即检察权由检察机关 通过层层审批的方式集体行使， 再由检察机
关整体承担办案的法律责任。〈〈人民检察院 刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院 办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门 负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。
在这种办案体制中，普通检察官只是案件承 办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检 察官办案，决定权集中于检察长和检察委员 会，部门负责人有审核权，这就使行使行政 管理职能的副检察长、业务科长成为决定案 件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。
完全行政化的办案体制在司法实践中越来 越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定， 定而不审”不符合司法活动直接性和亲历 性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的 正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖， 难以充分调动检察官的积极性与责任感， 不
利于培养精英型检察官。三是办案环节过多， 造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。
四是权责分离、责任不明，不利于错案追究 责任制的落实。
检察委员会构成和运作行政化。检察委员会 是人民检察院在检察长主持下的议事决策 机构，主要任务是按照民主集中制的原则， 讨论决定重大案件和其他重大问题， 是检察
机关的最高决策机构。
在完全行政化的办案 体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察 机关的行政领导，检委会构成上的行政色化， 使检委会在运作上也被打上了很深的行政 化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且 存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意 见往往会影响甚至左右行政职位低的委员 的意见。而行政职位低的委员也往往也会因 为顾及领导关系而附合行政职位高的委员 的意见，其结果就是，往往影响了检委会议 事质量的提高。另一方面，对于一些有重大 利害关系的案件，业务部门负责人或分管检 察长在审核案件时，有是并不是因为案件重 大、复
杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任， 往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会 成了逃避责任的避风港。
检察官任免行政化。根据〈〈人民检察院组织 法》,助理检察员由检察长直接任命，检察 员由检察长提请同级人大常委会任命。 但人
大的任命实际上只是一种程序上的审查， 检
察官的任命事实上由检察院自由决定： 首先
由其所在业务部门的领导和院领导推荐， 再
由人事部门考察，然后由院党组最终决定。
因此，一个检察官是否能够成为检察官或者 继续成为检察官，在相当程度上是由其所在 检察院内部的别处一些有行政职务的检察 官决定的。因此，检察官在办案过程中，也 势必会受到这种任免因素的影响。
检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，
我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的 惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的 重要弊端之一就是易产生部门保护主义， 从
而强化检察官对其所在部门及领导的行政 依附性，使检察官在履行法律监督职责时有 所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格 执法和公正司法。
检察官管理模式完全行政化。长期以来，在 检察官的管理上，一直把检察官等同于检察 院的其他工作人员，等同于行政机关的干部， 完全采用行政管理模式进行管理。 其中以检
察官行政级别制最为典型。检察官管理模式 的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一 般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性， 阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察 官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下 级之间的等级服从和责任， 增强了下级检察 官对上级检察官的过分依赖性， 使检察官的
独立性难以保障。
检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。 检
察院内部由检察官、司法行政人员、书记员 和法警组成，除行使检察权的检察长外，还
有一些不行使检察权的司法行政人员， 也具
有检察官职位。由于没有建立检察官的分类 管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检 察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调， 影响了检察权的优化配置， 妨碍了检察官素 质的提高和办案效率。
检察活动管理方式行政化，使本应成为检察 职能的支撑和附属的司法行政管理职能， 在
实际运行中却浸没了检察职能， 掣肘了检察
职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分 离，改变检察活动中单纯的行政管理方式， 还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。
二、强化检察权的司法性，保障检察权的独 立性
-----实现检察职能同行政管理职能相分离 的核心目标
检察活动管理方式行政化弱化了检察 机关的司法性，而司法性的核心就是要保障 检察权的独立性，因此实现检察职能同司法 内部行政管理职能相分离，就必须以强化检 察权的司法性、保障检察权的独立性来核心 目标。
检察权独立性是检察权司法性质的本 质要求
独立行使检察权，是指检察机关依法独 立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、 团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要 独立行使，一是因为法律监督需要一种独立 性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯 罪侦查权的行使需要一种独立性保障。 三是
因为检察机关公诉权的行使应当具有独立 性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察 权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独 立性，是为了保障司法公正，是其司法性的 本质要求。因为检察权行使独立性创造了正 确运用和实施法律的必要条件，它使检察官 能够排除非法干预，以事实为根据，以法律 为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。
检察机关的独立性，包括即外部独立和内部 独立两个方面。外部独立性，指检察权运行 过程遵循自身的规律而不受外部的非法干 涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国 家机关、团体和个人的关系。在一般意义上， 检察权的独立行使，就是指检察机关的外部
独立性。检察权的外部独立是一种集体独立， 是检察机关独立行使检察权。
检察机关的内部独立， 是指检察官的个体独 立性，其主要意义是：第一、检察官的独立 性是检察业务本身的特点和规律的要求。 检
察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司 法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人 判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以 防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认 识规律的做法，从而提高检察官的积极性和 创造性。第二、检察官独立性是防止不正当 干预的重要条件，有助于保障检察权的公正 行使。第三、检察官独立性有利于保障诉讼 效率。司法的效能，要求办案检察官的职务 行为直接产生职务上的效力，而应避免环节 过多，造成决定和行为实施迟缓。第四、检 察官独立是检察机关集体独立的基础， 没有
检察官个体独立，检察机关集体独立则得不 到有效保障。但是，检察官独立不同于“除 了法律没有上司”的法官独立，它要受到
“检察一体制”的限制。所谓“检察一体 制”，是指检察机关上下形成一个整体，统 一行使检察权，对内要求上命下从的领导关 系，检察官服从检察长、下级检察官服从上 级检察官的命令，对外则要求“检察权的行 使保持整体的统一。因此，检察机关的内部 独立是有限的，不充分的。检察官在执行职 务时，需接受上级的指示，其行为只具有一 定程度上的独立性，即相对独立性。“检察 一体制”虽然限制了检察官执行职务的独 立性，但并未否定检察官的独立性，在一定 的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令， 如享有消极抗命权或积极抗命权。
我国检察机关独立性缺乏有效保障
检察机关依法独立行使检察权，是我国 宪法和法律所确认的检察权行使原则。 与国
外检察权的独立行使相比， 我国检察权的独 立性具有自身的特点：一是检察机关相对于 执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和 法律对检察机关独立性的表述是：“人民检 察院依照法律规定独立行使检察权， 不受行
政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检 察管理体制的行政化使检察权的行使受制 过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。
三是检察官的内部独立性尚未获得法律的 确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉 讼法规定了人民检察院依法独立行使职权， 这种独立性，是一种集体独立，也就是外部 独立，而非个人独立即官员独立。在现行体 制中，检察官受检察长领导，任何检察活动 应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是 检察权行使的主体，但在法律制度上还没有 确立检察官在检察机关内部的独立性， 也就
是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政 指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检 察院而非检察官为诉讼主体， 检察官是检察 院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏 独立的地位。
综上所述，我国检察制度在新时期重建以来， 完全以行政管理方式而不注意按照司法规 律管理检察业务，使它难以做到“独立行使 检察权”，难以做到“严格执法”，难以保 证检察官的高素质，确是我国检察制度建设 的一个重要教训。因此，作为检察改革的重 要举措，实现检察同行政管理职能相分离， 必须以强化检察权的司法性，保障依法独立 行使检察权，实现检察官的司法官化为核心 目标。
三、改革检察业务管理 引入司法管理方式
-----检察职能同司法行政管理职能分离的 根本途径
实行检察职能与行政管理职能相分离， 必须
以改革检察业务管理，引入司法管理方式为 根据途径，主要措施
重新配置检察权，改革办案体制，进一步完 善主诉检察官制
改革目前完全行政化的办案体制， 就要对检
察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结 合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权 可实行“三
级配置”制，即明确规定检察委员会、 检察长、检察官在检察工作中的权限和职责， 逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检 察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负 责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检 察官制。
主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉 部门实行的以主诉检察官为主要负责人的
检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是 要打破检察活动中单纯的行政管理模式， 弓I
入司法管理方式，使检察官成为对办理案件 有一定决定权和独立性的检察权行使主体， 形成以主诉检察官为主要责任人， 权责统一 的新的办案体制。主诉检察官制 2000年在 全国推行以来，在提高办案质量、造就高素 质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追 究制等方面取得了较好的效果， 在一定程度
上克服了行政化的办案体制所固有的一些 弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范 和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些 理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影 响了主诉检察官制的深入推行， 使设立此项
制度的初衷没有得到充分实现。
笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确 的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的 需要，是实现检察职能同司法行政管理职能 相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官 制的设定没有法律依据、 主诉检察官的职责 范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为 理由反对推行此项制度的同志， 没有深刻认
识到主诉检察官制的制度价值， 也没有用发
展的眼光看待此项改革及整个检察体制改 革。因此，正确的做法不是否定和反对此项 改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步 的完善：修改〈〈人民检察院组织法》及《检 察官法》，明确规定检察官的内部独立性， 为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依 据，同时也是为检察职能同司法行政管理职 能相分离提供法律依据。
2、 完善检察官具体职权的设置，进一步理
顺检察官同业务部门负责人、 检察长和检察 委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依 据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐 步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部 门负责人、副检察长及检察长和检察委员会 的职权，直到取消业务部门副检察长建制， 最终将检察权主要配置给检察长及检察委 员会，并明确规定各自职权范围、建立健全 责任制度，切实做到权责统一。
3、 建立健全激励机制。目前主诉检察官的
激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉 检察官承担的任务和责任是不适应的， 在一 定程度上影响了主诉检察官的工作积极性， 因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制， 为主诉检察官提供切实的职务保障。
4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检 察官制在其他业务部门推行“主办检察官” 办案制。
改革检察委员会将检察委员会由现在的虚
设改为实体制。
2、 检察委员会的人员构成：检察长、副检 察长是当然的检委会委员， 其他委员由具有 五年以上法律职业资历、 德才兼备的资深检 察官担任。。检委会的日常工作由检委会办 公室负责。
3、 检委人会的职能：一是对重大案件和其 他重大事项进行决策； 二是监督检察官的工 作；三是法律政策研究工作。
4、 严格限定提交检委会讨论的案件的条件 和范围，只讨论决定检察长提交的案件。
改革后的检察委员会的运行机制，既符合检 察权中行政性属性和检察一体制的要求， 同
时又减少或避免了行政性烙印对检察职能 干扰和影响。
建立检察官的分类管理制度。
检察官的分类 管理是检察职能与司法行政职能分离的必 然要求。根据行使检察权主体的不同，可对 检察人员实行检察官、书记员、司法行政人 员、司法警察等四种序列的分类管理框架。
对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公 诉工以及民事行政检察、 监所检察等主要业 务部门的主要检察人员授予检察官； 改变把
书记员当作检察官后备军的管理制度， 设立
独立的检察书记官序列，书记员在检察工作 中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官 系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳 入公务员系列。
成立“司法行政管理部”。实行分类管理后, 要相应地设立司法行政管理部门， 专门管理 检察机关内部的非司法性工作，即司法行政 事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察 机关内部基本的司法行政管理职能， 如从事
政工、行政装备、档案管理等行政事务，还 可负责检察机关同人大、法院及行政机关的 联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性 的工作推向社会，实行社会化服务。另外， 为加强检察官的协调，可在“司法行政管理 部”内设置“检察官秘书处”， 作为检察机 关检察官运行的协调机构。主诉检察官根据 办案需要可向检察官秘书处申请配备若干 名检察官助理。主诉检察官在办理重大案件 需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长 按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经 过部门行政审核。
五、将一部分司法行政管理职能从检察机关 剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在 检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。
如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检 察官对所在部门及领导的行政依附性， 不利
于检察官独立行使检察权。因此，可设立二 级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国 人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒 委员会，负责对最高司法机关和省级司法机 关中的法院院长和检察院检察长的行为惩 戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委 员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对 省级司法机关和省级以下司法机关中的法 官、检察官的行为惩戒。
四、协调、高效、精减、渐进
-----检察职能同行政管理职能相分离应坚 持的基本原则
检察职能同司法行政管理职能相分离是一 项涉及理论和体制创新重大司法改革， 必须
积极慎重，注意遵循以下基本原则：
协调原则，即检察官独立性与检察一体制相 协调的原则。
如前所述，由于目前我国检察官的内部独立 性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就 成为检察职能同司法行政管理职能相分离 的核心目标之一，但是要受到检察一体制的 一定限制。“检察一体制”是检察权行政性 属性的表现，而检察官的独立性是其司法性 属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾， 因此，必须协调好检察官的独立性与检察一 体制的关系，划定二者合理的边界，在实现 检察职能同司法行政管理职能分离的过程 中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要 保障检察官的独立性。检察官独立性与检察 一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处 理：
1、检察长以及上级检察官对下级检察
官的管理要注意尊重检察官的独立性， 减少
行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的 独立性相协调；
2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察 长或者上级检察官下达指令，检察官一般应 服从命令，以维护检察一体制。
3、 检察长以及上级检察官的指令权不是绝 对的，可受到一定的限制，对于违法指令， 法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服 从。
4、 建立健全检察官独立性的职务保障制度， 包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。
高效和精减原则
高效原则是指通过实施“检察职能同行政 管理职能相分离”，在检察机关内部形成稳 定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运 行机制，最大限度地发挥检察效益，提高法 律监督的效率和质量。效率是现代司法的所 要追求主要目标之
一。作为法的价值之一的法律正义的一 部分，司法效率的实现，在很大意义上就是 法律正义精神的实现。因此，实施检察同行 政管理职能相分离，必须坚决革除检察活动 管理方式的完全行政化所产生的办案效率 不高甚至低下的问题，提高司法行政管理质 量，使其真正成为检察职能的有力支撑。高 效原则的基本要求是： 减少检察权运行的行 政性中间环节，畅通检察权的运行渠道，以 消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸， 实现检察权的高效运行。
精减原则就是要要根据检察权的司法性规 律，尽可能减少检察机关的行政性事务，真 正使司法行政管理成为保障检察职能有效 实现的辅助功能，从而还原其辅助性。贯彻 这一原则，要做到“减”和“精”的高度统 一，在减少行政性事务的同时，要提高司法 行政管理的质量，使其更好地服务于检察职 能。
渐进原则
实行检察职能与行政管理职能相分离， 涉及
到检察体制的层次问题， 一些关键的检察理 论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体 制和观念上的原因，对检察机关的行政式管
理方式还不可能在短期得到根本革新， 实现
检察职能与行政管理职能相分离也就不可 能一蹴而就，必须按照积极稳妥、循序渐进 原则，逐步推进此项改革的深入开展。
主要参考资料〈〈检察理论研究成果荟萃》
中国检察理论研究所主编
2、 贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》
〈〈中国社会科学〉〉1997年第6期
3、 苏力〈〈法院的审判职能与行政管理朱》
载〈〈依法治国与司法改革》 中国法制出版
社1999年9月版
4、 龙宗智《论检察机关的性质与检察机关
的改革》《法学〉〉1999年第10期
5、 龙宗智〈〈论依法独立行使检察权》 《中 国刑事法杂志〉〉2002年第1期
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