我国利用外资工作的新举措

振兴规划中的政策措施同等适用于符合条件的外商投资企业”。应当指出,首先,这一宣示是一个突破,第一次表明了国内政策同样适用于外商投资企业;第二,外商可以参照国家产业政策调整和振兴规划的有关政策文件享受与国内企业同样可以获得的财政、信贷、税收等方面的支持;第三,外资企业可以在产业结构调整和振兴过程中更多地参与企业合作、兼并和重组;第四,为外商的资金、技术进入中国提供了更大的发展空间。《意见》中还表示,“对用地集约的国家鼓励类外商投资项目优先供应土地,在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行”。这是在当前我国土地管理和供给越来越严格的条件下给予外商投资的又一优惠政策,也表明国家鼓励外商投资集约程度高、生产规模大的综合性企业,这样的企业产业关联度强,行业带动力强,有利于产业链的延伸和产业升级,对结构调整产业的整体振兴会起到很好的促进作用。

给予外资高新技术企业国民待遇

财政部会同有关部委曾经相继出台过一系列文件,扶持培养国内的高新技术企业的成长,带动国内产业升级和产品升级。此次《意见》提出要“鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业”;“改进并完善高新技术企业认定工作”;“支持符合条件的外商投资企业与内资企业、研究机构合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等,申请设立国家级技术中心认定”。这说明:(1)国家在调整产业结构的过程中更加重视外商投资企业在我国经济建设中的作用,进一步推动了利用外资从“量”到“质”的根本转变;(2)使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上来;(3)通过引进国外先进技术和管理,发挥外资企业对国内企业的引导、辐射作用,促进我国集成创新能力和引进消化吸收再创新能力的提高。

这些改善措施,不仅提高了外商投资企业的国民待遇,增强了外商投资企业在中国发展的信心,而且有利于外商技术的转移和转让以及知识产权的保护。

对外商投资中西部区别对待

东部地区与中西部地区利用外资差距明显长期以来,东部是外资进入的重点地区,中西部地区处于明显劣势地位。尽管出台了鼓励外商投资中西部地区的政策,及鼓励外商投资西部地区的产业指导目录,但从投资额和分地区比重的分析中看出,这一现象没有明显变化。三大地区利用外资统计数据表明,东部地区所占实际利用外商直接投资比重一直高达80%以上,中部地区徘徊在10%左右,西部地区与九十年代相比不仅没有上升,反而呈现下降趋势。

此外,对统计数据的分析显示,外资在东中西部地区的产业分布与全国情况基本一致,中部地区外资也是投向第二产业的比重最高,为71.71%;西部地区外资在第二产业上占比重为60.08%。在三次产业内部,中西部地区农林牧渔业高于东部地区;第二产业内部,除了制造业东部地区高于中西部地区以外,采矿业、建筑业、电力、燃气及水的生产和供应西部、中部地区的比重都高于东部地区。这说明中西部地区资源特征推动了产业发展并带动本地区其它行业发展。在第三产业内部,外资所占比重反映出地方经济发展和产业导向的特征,比如交通运输、金融业、租赁和商务服务东部地区高于中西部地区。水利、文化、体育和娱乐业中部地区高于东西部地区。住宿和餐饮业、技术服务和地质勘察、居民服务和其他服务业西部地区高于中东部地区。这说明西部大开发和中部崛起战略的产业导向、中央政策和财政资金的支持,以及利用国外政府贷款和国际金融组织的贷款是拉动中西部地区第一产业、第三产业相关行业发展的动力,外商直接投资主要分布在第二产业。

《意见》体现了地区差别对待的原则相对于东部地区,中西部地区经济发展还有很大的差距和发展空间,因此要根据中国的国情和地区差异加强外资利用工作。这次《意见》特别指出,要根据《外商投资产业指导目录》修订情况,补充修订《中西部地区外商投资优势产业目录》,增加劳动密集型项目条目,鼓励外商在中西部地区发展符合环保要求的劳动密集型产业。这体现出,虽然我国不再鼓励低附加值、低水平重复引进的外资加工装配项目,但根据中西部地区的实际情况,还要增加劳动密集型项目的引进。这一点是充分考虑到中西部地区经济发展水平和社会的需要,这对于促进地区经济发展和就业、城镇化建设都有现实意义和长远意义。还有一点要注意,就是在不污染环境的条件下,才允许外商投资这类项目。在“两高一资”领域的投资,特别是不能够达到环保标准的投资项目要受到严格的限制,这个要求对内资、外资企业都是一致的。

应该看到,我国对外开放和引进外资有三个基本特点,一是由东部沿海地区局部开放向内陆、中西部地区梯度推进,逐步扩大成全面开放的格局。二是无论东部还是中、西部开放后,引进外资和技术起点都比较低,基本沿着由劳动密集型逐步发展到资金、技术密集型产业,由中小资本到跨国公司的路径循序发展。三是东部在引进外资技术成功后,对内地进行辐射扩散。东部地区的外资企业纷纷向中西部进行再投资和布局,国内企业在取得产业优势和技术优势以后向内地发展。根据这一历史发展的特点,《意见》指出“对符合条件的西部地区内外资企业继续实行企业所得税优惠政策”;“对东部地区外商投资企业向中西部地区转移,要加大政策开放和技术资金配套支持力度,同时完善行政服务,在办理工商、税务、外汇、社会保险等手续时提供便利”。这些政策措施对鼓励外资向中西部流动、提高中西部地区产业发展的水平、促进中西部地区吸收外商投资都会起到积极的引导作用。

推动服务业利用外资仍然是今后的重点

一个国家服务业的发展水平已成为衡量各国国际竞争力的重要指标。有资料显示,目前,整个世界的服务业增加值占国内生产总值平均超过60%,发达国家服务业占其GDP比重达到了70%左右,发展中国家占到54%。近几年,我国服务业平均占GDP比重为40%,与发达国家相比存在巨大差距,也远低于世界平均水平。而外商投资我国服务业虽然有了一定的进展,但是结构不平衡是突出矛盾。如果扣除在房地产业的投资,服务业在外资三次产业中的比例也仅仅能够占到27%左右。所以,这次《意见》中提出要鼓励外资投向现代服务业,特别指出服务外包产业。

服务外包是现代服务业中生产性服务业的重要组成部分,涉及IT服务、研发、产品设计等众多领域。我国服务外包主要存在的问题有四点:一是人才资源缺乏;二是布局分散,企业规模小;三是缺乏必要的政策扶持,目前我国的政策仅涉及某一领域,加之有些政策(如税收)又无法落到实处,政策效应很难体现;四是我国服务外包市场还存在许多不规范的现象,如外包服务质量的监控还不到位等现象仍较多。

发展服务业的重点方向和意义《意见》指出,“落实和完善支持政策,鼓励外商投资服务外包产业,引入先进技术和管理经验,提高我国服务外包的国际竞争力”。从基础设施看,我国交通、电力、通信网络等基础设施建设加强,为承接服务外包产业提供了较好的硬件条件。对企业而言,发展服务外包可以通过转移价值链上的非核心业务,全力发展企业自身的核心业务,实现成本降低和竞争力提升的双重作用。另一方面,对国家经济发展来说,承接国际服务外包对于转变经济发展方式和优化经济结构具有重要作用;同时,外商投资服务外包企业,通过承接服务外包的国内外业务,还能够培养一大批现代服务业的技术和管理人才,为我国服务业发展提供人才支撑。

要发展服务外包产业,需要做好两方面的工作:第一,继续做好国内服务外包试点基地建设,有序承接国际服务业转移。各地应根据自身比较优势确定重点发展领域,实行错位发展。国家认定的服务外包重点城市,要抓紧组织编制服务外包发展规划,明确服务外包发展的目标、重点领域和区域,立足吸引跨国公司地区总部以及研发中心、设计中心、物流采购中心、管理营运中心等,发展高端服务外包产业。第二,加大招商引资力度。大力引进国外先进的服务外包提供商,重点吸引欧、美、日等地区和国家来中国设立服务外包企业,提高地区服务外包层次。

推动我国利用外资工作健康有序地发展

完善投资的政策环境《意见》明确提出了五个方面的内容,这五个方面的内容既涉及到涉内有关政策也涉及到涉外有关政策。因此,对文件中适用于外商投资企业的政策法规,要有明确的说明,以便于有关部门和地方政府参照执行。这里面有三方面的基础工作:第一,要在形式、观念、法律中都明确认定,依法在中国注册设立的外商投资企业是中国企业,中国对外商投资企业在华运营实行国民待遇;第二,“十二五利用外资规划”以及即将修订《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》的内容要与国家产业政策调整,重点产业规划相衔接,要加强配套措施和实施细则的制订工作,增加可操作性;第三,加大法制建设,不断完善引进外资法律法规,创造完善的法律环境。

统筹兼顾,切实提高利用外资的质量利用外资工作要进一步推动利用外资从“量”到“质”的根本转变,使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上,更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用。各地在引进外资工作中,要制订适合本地区发展的利用外资政策,把利用外资和本地区经济社会发展的特点结合起来,避免互相攀比和恶性竞争。当前我国的环境问题十分严重,各地在引进外资过程中切忌引进资源消耗型企业和污染严重的企业。

严格执行项目审批权限我国2004年进一步改革了投资体制,把过去各式各样的投资项目的审批制改变成审批制、核准制和备案制三种情况,外商投资项目纳入了核准制。这次《意见》中对地方政府的权限从鼓励类允许类的1亿美元提高到3亿美元,是外资审批权限下放幅度最大的一次,但是对限制类的项目权限还是是5000万美元并没有下放。另外,《意见》中表示要调整审批内容,简化审批程序,最大限度地缩小审批范围,增强透明度,这就对下一步有关职能部门提出了基本要求。第三,有关部门将加强对地方外商投资管理工作的指导,掌握相关的动态信息,避免有些地方不计成本地招商引资,盲目追求引进外资的数量而违反国家的产业政策。

对并购、上市和融资要加强监管在这个文件中还鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组;支持符合条件的企业根据国家发展战略及自身发展需要到境外上市;支持符合条件的外商投资企业境内公开发行股票、发行企业债和中期票据,拓宽融资渠道等融资、担保等方面的意见。这是我国根据经济发展阶段的需要、监管能力和跨国投资方式等主动作出的决定。但是这涉及到金融风险问题,需要加快建立规范化的外资并购安全审查制度;规范外资参与境内证券投资和企业并购行为,依法实施反垄断审查等一系列政策和管理条例,政府有关部门要加强监管制度和能力建设。

(作者为国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员)

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