摘 要：教育财政公平问题一直是教育经济学者及政策制定者关注的焦点之一。利用2007年全国县级地方数据，就县域间预算内、预算外和总教育支出差异的基尼系数值进行了测算，研究发现，当前预算内与预算外教育财政支出均呈现出一定的县域差异，且预算外差异要远超过预算内差异；此外，预算内和预算外教育支出差异的基尼系数在省际间也存在较大差异。基于研究指出，要进一步改革教育财政资金管理制度，把预算外教育资金纳入预算内管理，以缩小县域间教育支出差异。
关键词：预算内；预算外；教育财政支出；县域差异
中图分类号：G467 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0098-02
当前基础教育的财政支出主体主要是县区级政府，而县级地方经济发展水平与财政能力差别较大，由此引发了较高程度的县域间教育财政支出非均等。面对此问题，中央政府于2001年开始实施教育财政管理体制改革，加大对中西部地区的财政转移支付力度。在学界，众多学者曾就地区间教育财政支出差异程度及成因进行了研究，然而这些研究大多针对地方预算内教育经费，较少关注地区间预算外教育经费差异。为此，本文将利用基尼方法就当前县域间预算内、预算外和总教育财政支出方面的差异程度进行测算，以此揭示预算外教育经费在形成县域间教育财政非均等中的作用与地位。
一、文献回顾
20世纪90年代，国内学者开始应用基尼系数、变异系数等指标对教育经费差异问题尤其是义务教育经费差异进行实证研究，至今已有大量的文献积累。但是，以往的多数研究利用的是全国省级预算内教育支出数据，研究全国县级预算外教育支出差异的文献仍为少数。在运用省级数据研究教育财政支出差异的文献中，比较早的是曾满超（1994）的研究。该研究利用1989年29个省（市）的生均教育支出数据分析了义务教育阶段预算内和预算外生均教育支出的绝对差异。后来又出现了很多利用全国省级或地区数据研究教育经费差异的文献，例如，王善迈、杜育红等（1998），钟宇平、雷万鹏（2002）等，得出一致结论：20世纪**十年代义务教育生均支出的总体差距在不断扩大；林涛（2008）测算了2000—2005年31个省（市）普通小学、初中和高中的生均预算内教育事业费基尼系数，均小于0.4，同时，发现2000年以后小学和初中的生均公用经费基尼系数在下降。
2001年建立“以县为主”的管理体制后，基础教育支出差异的分析以县为单位更为合理。针对县域教育支出差异的变化状况，不断出现新的研究。这些研究大多选取生均教育事业费或公用经费为研究对象，测算基尼系数或泰尔系数。王蓉（2001）利用1999年全国县级数据测算了普通中小学生均教育事业费支出的泰尔系数及其省内省际分解，发现义务教育生均教育事业性经费支出的不平等更多是由省内差异引起的；而且预算外事业费差异大于预算内差异。曾满超、丁延庆（2003年）测算了1997—1999年全国县域间普通中小学生均预算内和预算外教育经费支出差异，结果表明预算外差异大于预算内差异，预算外差异对总差异的贡献较大。黄斌（2010）利用1996—2001年的县级数据测算了生均教育事业费和公用经费支出的基尼系数和泰尔系数，发现县级地方教育财政支出省内差异对总体差异的贡献较大。
可见，以往研究多数是以研究预算内教育支出差异为主，极少研究预算外教育支出差异。为了弥补教育财政公平研究中的这一缺失，本文将采用2007年全国县级数据测算生均预算内教育支出差异、生均预算外教育支出差异，并比较两者对总差异的影响。
二、测算方法
测量教育财政支出横向差异的方法有很多种，经常使用的有变异系数、McLoone指数、基尼系数等。这些方法含义不同，分别表示了差异的不同方面，各有优缺点。例如，McLoone指数主要分析生均教育支出处于底部50%的地区教育支出的公平状况，比值越大表示分配越公平，越小则越不公平（钟宇平，雷万鹏，2002）。
基尼系数是国际上常用的用来度量收入分配、支出、消费等不平等程度的统计量指标。它有一定的社会福利涵义，这一点与方差、变异系数等指标不同。因此，在衡量一个经济变量的总体分布不公平状况时，选取基尼系数更为适合。早在1912年，基尼就给出了最直接的基尼系数计算公式，它是相对平均差的二分之一（徐宽，2003）。公式如下：
其中，
以往学者研究还发现基尼系数可心按照收入（或支出）来源进行分解。因此，本文根据教育经费的来源把生物教育支出的基尼系数分解为预算内和预算外生均教育支出基尼系数（G1和G2），公式如下所示：
其中，m=2，s1和s2分别为生均教育总支出中预算内教育支出和预算外教育支出所占的比例，R1和R2分别为生均预算内教育支出差异和生均预算外教育支出差异与生均教育总支出的分布状态的关联程度（Lopez-Feldman，2006）。
三、数据来源与测算结果
本文中所使用的数据来自2008年《全国地市县财政统计资料》和《县（市）社会经济主要指标》的统计年鉴，原则上涵盖了全国所有的县（市），但剔除了缺失数据的县（市）。
（一）县级地方政府教育财政支出差异及其预算内外分解
现根据上述公式，利用全国2007年县级地方政府预算内及预算外生均教育支出数据，通过软件计算了生均教育总支出基尼系数、生均预算内教育财政支出基尼系数和生均预算外教育财政支出基尼系数，结果如表1所示。从表中结果可以看出，当前生均预算内、预算外和总教育财政支出均呈现出一定的县域差异，且预算外差异要远超过预算内差异和总差异。生均预算外教育支出基尼系数达到0.515，超过基尼系数在收入分配公平中0.4的国际警戒线。但是由于生均预算外教育支出在总教育支出中所占比重较小，仅为10.9%，故预算外教育支出差异的变化对总教育支出差异的变化影响较小。
（二）省内教育财政支出差异
依据前述基尼系数的直接计算法原理，运用县级生均预算内教育支出、预算外教育支出和教育总支出数据，利用软件分别计算了各省内生均预算内、预算外和教育总支出基尼系数。结果表明，生均预算内教育支出差异最大的省份是内蒙古，基尼系数为0.276；最小的是天津市，基尼系数为0.040，接近完全公平。生均预算外教育支出差异最大的省份是西藏自治区，基尼系数竟然达到了0.682，是差异最小的北京市的近30倍。生均教育总支出基尼系数最大为0.299，是江苏省；而最小为0.035，是上海市。计算结果如图1所示。从图1还可以看出，各省内生均预算内、预算外和教育总支出基尼系数值在省际间差别很大，生均预算外教育支出差异比预算内差异大得多，与全国的差异状况一致。
注：Gini_PBExp、Gini_PUBExp和Gini_PTExp分别表示生均预算内教育支出基尼系数、生均预算外教育支出基尼系数和生均教育总支出基尼系数
四、结论及政策建议
从分析结果可以得到以下结论：（1）从全国来看，生均预算外教育支出虽然只占教育总支出的百分之十点几，但生均预算外教育支出的差异却较大，是造成生均教育总支出差异的主要原因；（2）省内生均教育支出基尼系数在省际间存在很大差别，生均预算外教育支出差异尤其突出，与全国的差异状况相似。原因在于预算外教育支出受各省经济发展水平、地域因素、文化传统习俗等影响较大。
依据以上研究结论并结合我国的教育财政改革的实际情况，本文提出以下三点政策建议：（1）在增加预算内教育投入的同时，应规范预算外教育投入管理，将预算外教育资金纳入预算内管理，减少由于预算外教育支出差异引起的教育经费不均等；（2）在调节生均教育支出省际差异时，中央政府财政应该承担起宏观调控和转移支付的职能，实行向弱势地区倾斜的转移支付政策，可以根据转移支付项目类型选择专项资金或非专项资金，或者是要求省级地方政府进行配套转移支付等；（3）在改善省内生均教育支出差异时，省级政府财政应该承担主要责任，完善省内转移支付制度，资助省内经济落后地区教育，以保证各县有充足的教育经费来提供相对均等的基础教育，促进教育公平。
