【摘要】源于企业的绩效工资制度伴随着追求公平和效益的价值诉求，已经适时介入到我国义务教育学校教师工资改革中。但在我国推行义务教育学校绩效工资政策的三年多时间里，其介入的合理性遭致广泛质疑。加之评估技术支撑有限、价值趋同存在困难、制度设计不够完善，由此诱发了政策实施过程中的群体适应不良。基于此，运用制度分析方法，从制度介入着手，理性分析了该政策的制度缺陷及其在实施过程中面临的困境。并从“开发富有激励性的薪酬方案、完善绩效评估体系、调整绩效工资分配结构、建立健全保障机制”等方面，提出了推进绩效工资政策顺利实施的建议。
[关键词】义务教育；绩效工资；制度介入；制度困境；制度耦合
【作者简介】叶怀凡，四川文理学院高等教育研究所助理研究员，教育学硕士，四川达州635000
【中图分类号】G40-058 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）05-0207-06
制度分析方法源于20世纪60年代兴起的以制度为研究对象的新制度经济学，其重点在于分析并解决制度与行为、制度与组织、制度变迁与路径依赖之间的关系问题。制度分析之于教育政策，指的是从新制度主义视角透视教育政策的制定、执行等活动，将教育政策放在变迁的制度环境中，考虑其如何在制度环境中发挥作用，并如何受到制度环境的影响。义务教育学校绩效工资政策是我国自2009年1月起实施的一项新的教师收入分配改革政策，是贯彻落实《义务教育法》，深化教育人事制度改革，依法保障和改善教师特别是中西部地区农村中小学教师待遇的重要举措，充分体现了党中央、国务院对广大义务教育教师的关心。作为一项新的制度安排，尽管义务教育学校绩效工资政策的出台具有极强的针对性，并能部分解决一些在当前看来是较为严重的弊端，但其在具体的实施过程中，仍在理论与实践层面暴露出该政策先天存在的一些缺陷以及介入程序中的诸多困难与问题，在一定程度上影响了绩效工资政策的功能发挥。基于此，本文拟运用制度分析方法，从制度介入着手，理性分析义务教育学校绩效工资政策的制度缺陷及其在实施过程中面临的困境，进而探寻制度耦合的思路与策略。
一、义务教育学校绩效工资政策的制度介入：历史与现实的追溯
新制度主义的政策分析强调追溯特定具体政策的根源，分析该政策演变的逻辑和过程，进而在演进中理解政策的发展路径及其对当前的影响。但这种分析不是简单的历史描述，而是通过以制度为核心的历史考察，找到特定政策发生的根源。因此，要分析我国义务教育学校绩效工资政策，我们首先应梳理和考察绩效工资制度的起源与发展。
（一）学校绩效工资制度的历史演进
绩效工资（perfolTaance related pay，简称Pro，）又称岗位绩效工资。是以职工被聘上岗的工作岗位为主，根据岗位具体的职能职责、技术含量、工作环境、劳动强度等因素设定岗位级别。以劳动者的实际劳动成果为依据来支付劳动报酬的一种工资制度。绩效工资制度的前身是计件工资，其最早出现在18世纪的美国，是农场主根据工人采摘橄榄的数量来发放工资的一种报酬支付方式。此后，绩效工资制度开始被广泛地运用于企业员工的薪酬管理。20世纪初，西方一些发达国家在寻求一种合理有效的教师工资支付方式的改革实践中。看到了绩效工资对员工的激励作用，开始尝试在公立学校推行绩效工资制度。在这些国家中，美、英、澳三国的教师绩效工资改革尤为突出，不仅实施时间相对较早、规模较大，而且取得了很多成功的经验。早在20世纪20年代，美国一些州的公立学校就开始进行了绩效工资的改革，但由于教师和教师组织的强烈反对，以及绩效工资制度本身的不完善，在随后的几十年里一直处于停滞状态。20世纪80年代，美国教育改革的指导文献《国家处在危急之中》重申教师工资应“以绩效为基础”，这一建议得到了美国总统、教育部、教师工会及教学一线教师等的大力支持，此后绩效工资改革在美国公立中小学获得了长足发展。20世纪90年代，英国政府开始尝试在公立中小学采用绩效机制，但仅仅针对领导级教师。直到2000年，教师绩效工资和学校绩效管理才得以在英国的公立中小学全面实施。尝试绩效工资制度的还有澳大利亚。据《澳洲人》2008年1月17日报道：澳大利亚正在着手建立一种新的教师“业绩工资”。即按照教师教学成绩来支付工资，以保留学校高水平的师资，避免人才流失。
通过考察美、英、澳三国教师绩效工资改革的实践，我们不难发现，绩效工资介入到教师工资制度中具有相对的同一性及其相似的改革背景：一是绩效工资制度在企业管理中所取得的巨大成功被认为是极好的借鉴，教师和企业员工的工作同样被认为存在许多相似之处，可以对照绩效标准，采用某种技术或方法对教师的工作业绩进行评价。二是传统的单一工资制度遭致严重批评，这种薪酬制度存在平均主义倾向，且“付给所有教师同样的工资无异于给无知无能或是平庸之人提供了奖金。应该始终给教师提供激励措施以使他们能足够胜任自己的工作”。三是绩效工资制度的技术基础已经成熟。由美国田纳西州大学的统计学家威廉·桑德斯博士创制的增值评估法，为评估和奖励教师的绩效提供了有效的技术支撑。
（二）我国义务教育学校绩效工资政策的确立
基于国外公立学校绩效工资制度的影响，我国教师工资改革也首次提到了历史的高度。首先，教师工资与公务员或其他事业单位人员相比明显偏低，引发了教师横向的不公平感。教师这个本应受到尊重的职业在涉及经济问题时却显得低人一等，由此导致一些低收入教师缺乏职业自豪感，个别教师甚至弃教从商或者通过考公务员等方式脱离教师队伍。其次，我国传统的按照教龄与职称来确定工资级别的薪酬制度遭致严重批评。教师工资只与职称、教龄挂钩，而判定职称的主要因素是可量化的论文、专著数量以及从业时间等指标。在这种工资制度下，教师干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样，导致分配上的平均主义，无法激励教师的工作积极性。再次。当前我国义务教育实行的是“以县为主”的管理体制，教师工资主要由县级财政统一发放。而不同县域的经济发展水平有所不同，尤其是东中部地区与西部地区的差别更为明显。这就导致不同地区的教师虽然从事着相同的教学与育人工作，但工资收入却存在较大差距。就算在同一地区内。由于受城乡二元体制的影响，城乡教师之间的工资差距仍然较大。这种先天地域经济特性和制度缺陷始终困扰着广大教师尤其是贫困地区教师的工资待遇和生存，也极大地影响了教师队伍的稳定。
针对上述情况。为进一步贯彻落实义务教育法，依法保障和切实改善教师的工资待遇，构建吸引各类优秀人才乐于从教、长期从教、终身从教的良好机制，人力资源社会保障部、财政部、教育部三部门根据国务院的部署于2008年12月联合制定了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资制度。这也是继义务教育阶段全部免除学杂费之后，国家作出的保障义务教育发展的又一重要举措。绩效工资制度适时介入我国义务教育学校教师工资改革程序中。其价值诉求一方面是希望通过基础绩效消除教师与公务员及其他事业单位之间、城乡教师之间、不同学校教师之间的工资收入差距；另一方面。希望通过奖励绩效充分调动教师的工作积极性和主动性，促进教师主动提高专业知识技能、改善教学实践和提高教育质量。但该政策经过三年多的运行和发展。并不能掩饰其在理论和运作层面的困境，教师群体出现的不适应问题，正是对这一政策本身及其运行实践作出的正常反应。因此，我们有必要对绩效工资这一政策带来的不良适应做理论分析。
二、义务教育学校绩效工资政策的制度困境：理论与实践的分析
制度是一整套相对固定的价值标准和社会规范体系。其导向作用的发挥会受到多种因素的影响，其中一个重要因素就是社会环境和条件的影响，当环境和条件发生变化时，制度会因此出现功能失调的现象，这就是制度困境。本文正是利用这一理论分析当前义务教育学校绩效工资政策的困境。
（一）理论层面所遭遇的困境
1.介入合理性的质疑：源于企业的绩效工资制度与教育事业能否存在事实上的共性
绩效工资制度作为一种管理技术，最早产生并成熟于企业管理之中，是基于激励目的而实施的一种薪酬制度，强调经济收入对人的激励作用。毫无疑问，在这里存在着两个预定的假设：一是所有人都是受金钱刺激驱动的“经济人”；二是绩效与个人的努力程度直接相关。显然，这两个假设都无法推演到学校的组织环境中。一方面，教师职业是一项神圣的职业，绝大多数教师特别是义务教育阶段的教师从教的动机实际是出于对教育事业的热爱，如果单纯以金钱来激励教师的工作积极性，不仅会亵渎教师职业和教育事业，而且还可能会扭曲教师的职业道德观。另一方面，教师职业是一个高度情境化下的职业，教师工作的绩效不仅是个人努力的结果，更与学校同行的努力分不开，这也使得对教师教学行为和质量的考核和测量非常困难。最后，教育本身具有长期性，是润物无声的、长期的积累过程，如果对教师进行一年一度的指标化的绩效考核，容易导致教师在教学、管理中走向急功近利、投机取巧的歧途，甚至将学生异化为追逐利益的工具。由此可见，在企业管理中广泛应用的绩效薪酬管理模式对义务教育学校的适用性是有限的，教师的工资毕竟不是按市场模式建立的，教育与其他领域之间存在很大差别，无法直接把企业、商业等领域的经验复制到教育领域。
2.技术支撑的有限性：义务教育学校缺乏有效的绩效评估技术
技术支撑直接影响教师对绩效工资评判标准的合理性及公正性的质疑。如何在政策实施过程中保证其合法性、公平性和实效性。既是一个重要的技术性问题，更是一个教育领域的价值判断问题。源自企业和工商界的绩效工资必然包含着效率优先的分配原则，也就是说在教学工作中。谁的劳动量大，质量又高，谁就能在分配中享有优先权，获得优酬。这在理论上是最公平的分配原则。但教师的教育教学活动不是一种机械的、重复性的简单劳动，而是一种复杂的、艰辛的脑力劳动，对于这样一项劳动数量和质量都存在模糊性的工作，无论采用何种方式和多么多元化的数据，都很难计算出“谁做得更好”，而要对其进行全面而准确的定量评价更是难上加难。尽管目前威廉·桑德斯的增值评估技术已经逐渐成熟，并在美国的一些州得到了广泛认可和运用，但总的来说，一种合理有效的学校绩效评估技术并未建立，也未在全世界流行，甚至对“什么是好的教师、什么是好的教学”等绩效评价标准也还未形成共识。而我国在推行绩效工资后，也面临着同样的技术难题，即缺乏一个有效的评估技术支撑系统。虽然大部分学校力图建立较为科学的绩效评价体系。完善绩效工资的分配方案。但因技术的不成熟、操作的不公平和评估的主观性，都极易导致绩效考核的不公正，进而导致评价不科学、分配不公平，最终形成绩效工资的“马太效应”。
3.价值趋同的困难：教师对教育事业价值认同产生了极大偏差
绩效工资制度所带来的刺激是否能够得到全部教师的价值认同，教学质量能否有本质的改变显然已经成为问题所在。绩效工资制度将量化的结果与工资直接挂钩，绩效工资也因此被认为是“以货币为标尺度量教师工作的工资分配形式”。即把教师的教学行为看成“工作量被折合成人民币”。当货币成为衡量教师工作效能的唯一标尺时，必然会导致手段和目的的倒置，货币从价值符号上升为价值本身，最大程度地简化了教学工作的品质差异、教学情境的质性差异和教师人格特质形成。正如西梅尔在《货币哲学》中谈到：“货币挖空了事物的内核，消除了事物的特性、价值和特点，毫无挽回的余地”，它将简单的裁决机制施加于教学之上，使得丰富多彩的教育实践异化为简单的标准化操作。绩效工资本质是一种竞争机制下的人力资本价格机制，它可能导致教师之间的非合作博弈，形成效率至上的价值观。当绩效工资制度与职称、工作量挂钩，使各种交往活动变成利益关系时，事实上强化了教师的市场竞争逻辑，迫于绩效约束下的竞争压力，教师之间明争暗斗，各自为政、封锁资料、保密信息等现象时有发生，以往合作文化下的共同意识由此而被侵蚀，教师间共享价值感和组织内聚力消散，严重影响团队的合作精神和凝聚力。导致教师之间和谐关系的丧失。
（二）实践层面所遭遇的困境
1.制度缺失：辅助制度相对缺位
制度缺失是指制度设计时不健全、不完善。绩效工资辅助制度的缺失既是其在实际运行中首先遭遇的困境。也是影响其实施效果的主要因素。众所周知，义务教育教师绩效工资改革，离不开政府公共财政的支持。虽然《指导意见》确立了“管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持”的绩效工资经费保证模式。但并没有明确划分各级政府的财政责任和分担比例。加上中央政府对省级统筹和省级投入缺乏有力的监管和督导措施，最终造成绩效工资财政保障的责任主体层层下移，一些省市在制定和落实实施方案时甚至直接将“管理以县为主”异化为“经费保障以县为主”。这对于我国有些县级尤其是中西部欠发达地区的县级财政来说，确实难以承担起绩效工资保障主体的责任，最终导致义务教育阶段教师的绩效工资实施不到位。同时，我国义务教育学校绩效工资的实施目前仅仅依据《指导意见》，还没有纳入相关的法律保护范围之内。尤其是随着政策的持续推行，建立相应的监督制度和制定相关的配套政策显得尤为重要。但令人遗憾的是，时至今日，中央和地方都尚未建立专门的绩效工资监督机构，缺乏必要的监督与问责机制。这也是导致绩效工资政策执行力度不强、政府职责落实不到位的重要原因与制度缺陷。
2.制度冲突：绩效考核不得把学生的学业成绩作为重要指标
制度冲突是指制度体系内不同制度安排之间的作用方向不一致，在行为规范上存在相互矛盾和抵触。制度冲突将造成人们无所适从、行为紊乱。使制度结构系统不能发挥其应有的整体功能。在绩效工资改革中，教师评价体系中绩效是否与学生学业成绩挂钩是教育界尚未解决的问题。从各国情况看，教师和学生均强烈抵制将绩效与学生成绩挂钩，认为“为考试而教学、为分数而教学”显示不出教学的高尚，会忽视学生的发展要求。而且学生的成绩是多因素的结果，除了与教师的工作绩效有关，还与学生的努力程度以及家庭背景、经济环境等因素有关，仅以测验分数作为评估依据并不科学。所以，《指导意见》明确规定“不得把升学率作为绩效考核的指标”。但绩效工资的实施基础是可量化的教师绩效考核体系的构建，而学生的分数是最容易被量化的，因此与学习结果有关的量化指标也最容易受到管理者的青睐。从而成为教师绩效考核的核心指标。在此情况下，教师更加关注并千方百计地思考如何提升其所在班级或所授课程的考试分数，也就理所当然地成为应对绩效考核的一种有效方式。由此可见，《指导意见》的规定不仅没有能有效地遏制把学生学业成绩作为评价标准，反而引起了制度内的冲突。
3.制度偏好：行政权力在制度执行过程中得到无限放大
制度偏好是指当前各个群体所参与领域的制度的取向和偏好。伯恩斯曾明确指出：在交易情境中，不同的行动者拥有的用以实现其目的和利益的资源与机会是不均等的。那些“在社会情境中拥有大量知识、较有权力的行动者，能够充分剥夺较弱行动者和其他知识较少的权力行动者的机会”。从义务教育学校教师绩效工资政策来看，尽管该政策要求学校进行绩效考核时要根据不同岗位的特点，坚持“多劳多得、优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜”的原则。但由于教育管理行政化倾向由来已久，学校管理者的权力缺乏强有力的约束。加之绩效工资评价本身又带有一定的主观性。因而绩效工资很容易被异化为过度集权。从而导致了学校领导在政策制定和资源分配中掌握了绝对的主动权。因此。在看似公平的绩效工资制度面前，领导的权力又得到了进一步的提升，教师的劳动量成了可以由人任意增减的“虚指标”。使本该向一线倾斜的分配原则有意无意地倾向了部分领导，绩效变“官效”也就成为了必然，以至于一些地方甚至出现了“工作20年的一线教师待遇，还不如20多岁的团支部书记”、“学校行政人员最高工资可达一线教师的3-5倍”等非正常现象。由此也导致新的分配不公，教师与学校管理者关系走向对立，教职工之间的竞争异化。
4.制度曲行：绩效工资制度激励效果并不理想
制度曲行是指制度执行不力或扭曲。《指导意见》规定了绩效工资结构：70%的基础绩效+30%的奖励绩效。70%的基础绩效包含教师基本工作量，体现了公平的原则，但是各地各校的基础性工资都是按照教师现有职称分配的，没有进一步细化完善，与教师工作业绩和工作量不匹配，特别是对于低职称的年轻教师来说，实施绩效工资后可能工作量大了反而工资降低了，不能客观体现工作绩效。30%的奖励绩效在考核的基础上由学校按照规范的程序和办法自主分配，主要考察教师的工作业绩和突出贡献，体现“按劳分配、多劳多得、优绩优酬”的原则。但由于奖励性绩效缺乏一个公正合理的指标，加之教师工作业绩本身又难以量化，因此各地、各校出台的奖励性绩效工资政策所规定的项目详略不一。在实际操作中，班主任津贴、岗位津贴、超课时津贴、农村学校教师补贴等传统项目占据了奖励性绩效工资的大部分，真正用于奖励和鼓励教师作出创造性劳动和突出贡献的经费数量并不多，奖励性绩效工资奖励教师的作用并不明显。特别是对那些已经取得高级职称且安于现状的教师来说，因其基础性工资已经较高，对能否获取30%的奖励性工资并不十分在意，故激励效果亦不明显。
三、义务教育学校绩效工资政策的制度耦合：思路与策略的探寻
总的来说，义务教育教师绩效工资改革取得了巨大成就，但由于多方面的原因，在实际运行中也还面临着一些困境。在前面的论述中，我们分别从制度的规范设计和自身运作两个方面分析了该制度存在的困境。针对这些问题，最适合的解决方案莫过于在体制变动之外寻求精妙的制度设计以达致规避困境的效果。
（一）重塑科学的激励目标。开发富有激励性的薪酬方案
现代管理学认为：一个合理而又具有竞争力的薪酬结构，更能够吸引人才，激发他们的潜力，提高工作效率。绩效工资制度本质上是改变原来单一的工资体系，重新设计一套薪酬体系来激励教师的教学能力和业绩，但在实际推行过程中却异化成“向每个教师付钱、怎样付钱”的问题，所以回归绩效工资的本真，必须重塑科学的激励目标，开发富有激励性的薪酬方案。由于绩效管理的价值取向是学校目标的实现和对教师的指导与开发，促进教师的未来发展，所以教师绩效工资的目的理应为形成一个良好的正当竞争范围，使教师保持适当的竞争压力，促进教师教育水平的全面提升和教师的专业发展。因此，绩效方案的开发不仅要求要全面、客观地反映教师在教学、科研等工作岗位所表现出来的工作能力、工作态度及工作实绩，而且要着力构建符合教育教学和教师成长规律，导向明确、标准科学、体系完善的教师绩效考核评价制度，把引领教师的专业发展作为方案开发的重要价值取向。同时，学校还要定期组织召开绩效分析会，通过面谈，了解目标的达成与进度，提出改进提高计划，建立健全申诉机制，形成绩效计划、绩效监控、绩效评估及反馈改进的管理闭环。这也有利于加强沟通，消除分歧与矛盾，减少教师对暗箱操作的疑惑，从而充分调动教师工作的积极性。提升教师的职业荣誉感与幸福感。
（二）完善绩效评估体系，合理设计中国式“增值评估”技术
为回应理论层面绩效评价技术支撑的有限性和实践中客观绩效评估系统的缺失，必须克服技术因素的限制，合理设计中国式“增值评估”技术，完善教师绩效评估体系。一是要注重考核目标的导向性，由关注教师的当下成绩向关注教师的工作过程转变，以增值评价代替结果评价，使绩效能够真正体现教师个体的工作努力程度、贡献率及其难度差异。二是在考核内容上要体现综合性。绩效考核的内容不仅应该包括教师履行法定职责和岗位职责的实绩，还应该包括教育效果、师德师风、学生的进步幅度、教师的工作努力程度及团队协作情况等。三是要注重考核方法的科学性，应根据学科类别、学科层次，遵循定量和定性、原则性与灵活性相结合原则，采用个人自评与组织评议、重点考核与全面考核、过程考核与结果考核、主观与客观相结合的评价模式。四是评估主体要趋向多层面。只有具有信息优势的人才享有决策权，所以评估的主体必然包括学校管理者、被考核的广大教师群体以及直接受益的广大学生才更为合理。同时，还应适当听取学生家长、社区等利益相关者的意见。五是要拓展考核结果的使用范围和价值。绩效考核的结果不仅要与教师的绩效分配密切关联，更应与教师的进修培训、干部的选拔任用和岗位的晋升机制等人力资源管理的各个方面有机结合起来，使教师的个人发展与学校发展紧密相联，最终实现共同发展。
（三）调整教师绩效工资的分配结构，注重绩效公平和效益
公平与效益既是教育政策应有的价值追求，也是教育政策有效实施的基本前提。为进一步体现公平和效益，目前许多国家都在不断完善绩效法案，这其实也印证了美国管理学家亚当斯“公平理论”。他认为，只有公平的报酬，才能使职工感到满意和起到激励作用。而报酬是否公平，职工们不是只看绝对值，而是要进行比较。不仅和自己过去进行纵向对比，而且还会与他人进行横向比较。甚至进行历史比较、国际比较。因此，要实现教师绩效工资追求公平和效益的价值诉求，还应调整教师绩效工资的分配结构。首先在绩效工资的覆盖面上，应该努力缩小各地、各校之间相同职级教师的收入差距。其次。绩效标准的制定必须使教师意识到奖金计划是公正的。其结果是由教师自己的努力获得的，而不是基于学生家庭背景和其他非教师控制因素。如此才能真正激励教师行为。再次，应该将个人奖励和团队奖励密切结合。学校的发展并不仅仅是因为拥有几个优秀教师，学生的进步也不应该归功于某一位教师，各学科教学、学校管理，乃至学校学习气氛等都会对学生的学习产生影响。以教师团队为单位的考核不仅有利于加强教师间的合作与交流，更有利于提高学校的整体绩效。第四。绩效奖励的金额必须能够得到教师们的重视并且能够激发教师的兴趣，而且教师必须看到实际工作表现与奖赏之间的联系。否则该政策就容易被理解为“拿自己的钱奖励自己”，从而导致考核功能的“绩”“效”易位困境。最后，要特别重视教师绩效工资的分配公平和程序运行公平，要尊重教师的主体地位，充分听取教职工的意见，用规范的制度和教职工的民主参与保证绩效考核和奖励性绩效工资的分配公开、公平、公正。
（四）建立绩效评估保障机制，推进绩效工资顺利实施
绩效工资的顺利推行，还必须建立一系列的保障机制。一是要尽快确立义务教育学校教师绩效工资法律，并发布配套的操作细则，在法律上明确规定教师的绩效责任和义务，保障教师获得绩效工资的合法权益。二是可借鉴义务教育经费保障机制的改革经验，建立中央与地方政府分地区、分项目、按比例共同分担的财政保障机制。尤其要明确省级财政的统筹比例。切实加大财政实力薄弱、长期依靠中央转移支付的中西部贫困地区的经费保障力度。三是要按照“财政部门管拨款，地级市管监督。学校主管部门管发放”的原则，建立义务教育学校教师绩效工资制度的管理机构，对绩效工资的经费投入、经费管理、使用情况等进行定期的督查，严格落实“问责制”，确保不发生地方政府随意拖欠、挪用或挤占绩效工资经费的现象。四是应尽快建立义务教育国家公务员制度，将教师工资纳入*****序列管理。这样不仅能够确保《教师法》和《义务教育法》所规定的“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”得到真正落实，而且还有利于保障和提高教师的社会地位，稳定教师队伍。
